竣工验收和消防验收哪个在前？哪个在后？ 这是事关建设工程消防质量责任的核心程序问题

一、关于竣工验收的法律法规及职责定位

1、《中华人民共和国民法典》第七百九十九条 建设工程竣工后，发包人应当根据施工图纸及说明书、国家颁发的施工验收规范和质量检验标准及时进行验收。验收合格的，发包人应当按照约定支付价款，并接收该建设工程。建设工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。

2、《中华人民共和建筑法》第六十一条 交付竣工验收的建筑工程，必须符合规定的建筑工程质量标准，有完整的工程技术经济资料和经签署的工程保修书，并具备国家规定的其他竣工条件。建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。

   3、《建设工程质量管理条例》第十六条 建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。

建设工程竣工验收应当具备下列条件：

   （一）完成建设工程设计和合同约定的各项内容；

   （二）有完整的技术档案和施工管理资料；

   （三）有工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告；

   （四）有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件；

   （五）有施工单位签署的工程保修书。

建设工程经验收合格的，方可交付使用。

    4、住建部《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第四条规定“工程竣工验收由建设单位负责组织实施”；第六条规定“工程竣工验收应当按以下程序进行：……（四）建设单位组织工程竣工验收，形成经验收组人员签署的工程竣工验收意见。”

5、由此可见，竣工验收是指发包人收到承包人递交的建设工程竣工申请后，组织设计、施工、监理等有关单位，对该项目是否符合规划设计要求以及建筑施工和设备安装质量进行全面查验后，取得竣工合格资料、数据和凭证的过程。竣工验收的法定申请人是承包人，法定组织人是发包人，参与人是设计、施工、监理等单位。竣工验收对象可以是单位工程，也可以是分部工程，但必须有施工及验收标准，有设计图纸资料，有承包合同或约定内容。竣工验收是责任主体之间的民事行为，事关建设工程的交付和支付价款。

二、关于消防验收的法律法规及职责定位

1、《中华人民共和国消防法》（2019年4月23日修正）第十三条 国务院住房和城乡建设主管部门规定应当申请消防验收的建设工程竣工，建设单位应当向住房和城乡建设主管部门申请消防验收。

　　前款规定以外的其他建设工程，建设单位在验收后应当报住房和城乡建设主管部门备案，住房和城乡建设主管部门应当进行抽查。

　　依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用；其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用。

　　第十四条 建设工程消防设计审查、消防验收、备案和抽查的具体办法，由国务院住房和城乡建设主管部门规定。

    2、《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》（住房和城乡建设部令第51号）第二十六条　对特殊建设工程实行消防验收制度。

　　特殊建设工程竣工验收后，建设单位应当向消防设计审查验收主管部门申请消防验收；未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用。

第三十三条　对其他建设工程实行备案抽查制度。

　　其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用。

   由此可见，消防验收是政府部门的行政许可行为，备案抽查是政府部门的行政确认行为，事关政府对具体的建设工程是否禁止投入使用或停止使用。消防验收的法定申请人是建设单位，法定组织人是住房和城乡建设主管部门，法定参与人是设计、施工、监理、技术服务等单位。

三、两者的法定先后顺序及质量责任

《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》（住房和城乡建设部令第51号）第二十七条建设单位组织竣工验收时，应当对建设工程是否符合下列要求进行查验：

　 （一）完成工程消防设计和合同约定的消防各项内容；

　 （二）有完整的工程消防技术档案和施工管理资料（含涉及消防的建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告）；

　 （三）建设单位对工程涉及消防的各分部分项工程验收合格；施工、设计、工程监理、技术服务等单位确认工程消防质量符合有关标准；

　 （四）消防设施性能、系统功能联调联试等内容检测合格。

　经查验不符合前款规定的建设工程，建设单位不得编制工程竣工验收报告。

第二十八条 建设单位申请消防验收，应当提交下列材料：（一）消防验收申请表；（二）工程竣工验收报告；（三）涉及消防的建设工程竣工图纸。消防设计审查验收主管部门收到建设单位提交的消防验收申请后，对申请材料齐全的，应当出具受理凭证；申请材料不齐全的，应当一次性告知需要补正的全部内容。

第二十九条 消防设计审查验收主管部门受理消防验收申请后，应当按照国家有关规定，对特殊建设工程进行现场评定。现场评定包括对建筑物防（灭）火设施的外观进行现场抽样查看；通过专业仪器设备对涉及距离、高度、宽度、长度、面积、厚度等可测量的指标进行现场抽样测量；对消防设施的功能进行抽样测试、联调联试消防设施的系统功能等内容。

第三十条 消防设计审查验收主管部门应当自受理消防验收申请之日起十五日内出具消防验收意见。对符合下列条件的，应当出具消防验收合格意见：（一）申请材料齐全、符合法定形式；（二）工程竣工验收报告内容完备；（三）涉及消防的建设工程竣工图纸与经审查合格的消防设计文件相符；（四）现场评定结论合格。对不符合前款规定条件的，消防设计审查验收主管部门应当出具消防验收不合格意见，并说明理由。

从上述一系列规定可以看出，竣工验收是建设单位履行建设工程消防设计、施工质量首要责任的法定程序，是建设工程消防验收行政许可的前置程序。而且在法理上，责任主体应当先履职完成，确认符合法定条件，然后才能向政府部门申请行政许可，再到政府代表公众利益履职。因此，竣工验收在前，消防验收在后。

四、基层务实操作中如何避免消防验收成为工程痛点

    消防设计难、验收繁，是建设工程常态，是客观现实，因为建设工程所涉及的质量技术标准中，有一半左右是消防规范。但难和繁，只是工作量大，技术要求高，并不意味着成为工程痛点。现实中，消防业已成为工程痛点，列入改革重点热点，细究原因，一是人的问题，二是流程问题。

在人方面，“专业人干专业事”是行业共识。在建设工程原有责任主体中，建设单位是统筹，主责是融资及协调；设计单位负责图纸，承担消防设计质量责任，不负责施工质量；施工总包单位负责施工管理，对消防施工质量负总责，不负责设计质量；在总分包模式下，专业施工分包单位熟悉本专业，对本专业施工质量负责，不熟悉设计规范；原建设工程“四方”责任主体中，只有监理单位贯穿设计和施工，本可以承担起消防设计质量责任和施工质量责任，可惜在国家取消强制监理制度背景下，增加注册消防工程师作为监理资质条件不太现实，唯有引入一个“咨询顾问”角色的责任主体：消防技术服务机构，既代表社会公众利益诉求，同时分担建设单位承担起消防设计质量和施工质量的首要责任。

    在流程方面， “制度管人,流程管事”是监管共识。可见流程在建设工程质量管理中的地位，原公安消防只能实现“节点管理”，投入再多人力物力，终是事倍功半，难以切实提高工程质量。所以消防“审验职能”作为改革事项，移交住建部门。住建部门承接消防“审验职能”后，必然要“流程再造”，把属于责任主体职责的消防质量分拆为设计质量和施工质量，注入到工程建设全流程；把属于政府监管职责的消防行政许可、消防行政确认、消防行政检查等行政行为，与技术行为分离：行政行为由取得执法资格的行政编制人员实施，技术行为（包括：消防设计文件技术审查、消防验收现场评定、消防备案抽查现场评定、消防质量监督巡查、施工现场防火检查）委托技术机构（一般为事业编制）进行或政府向市场采购技术服务。

    住建部51号令第二十六条明确规定：竣工验收后才能申报消防验收；第二十七条明确规定：消防查验合格才能编制《工程竣工验收报告》；第二十八条规定：《工程竣工验收报告》是消防验收的前置材料之一。但务实操作中，很多基层人员并没有把竣工验收作为消防验收的前置程序，而是相反，把消防验收作为竣工验收的前置，把竣工验收作为政府监管的收口程序，导致责任主体未履职，只等政府部门说了算的情形出现。这才是消防验收一次通过率低、办事难的根源，责任主体没有自主权，没有担责压力，就没有动力聘请专业消防技术人员参与过程管理，导致建设工程消防质量始终不高，先天性隐患根除不了的现象不断出现。

《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（住建部令第2号）第四条 建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门(以下简称备案机关)备案。第五条规定：《工程竣工验收（消防查验）报告》和《建设工程消防验收意见书》均是备案材料之一。所以可以总结：竣工验收程序在前，消防验收程序在后，最后以验收备案（俗称：档案验收）作为工程质量收口程序，完成整个建设工程施工质量监督管理。

消防审验职能移交是党和国家回应人民群众呼声，顺应时代发展进程而来的一项民生改革。消防审验职责移交后，消防质量作为整体工程质量一部分，纳入工程质量监管范畴。在普通群众看来，消防质量是关系切身利益的，涉及生命财产安全，是“获得感、安全感、幸福感”的一部分。如果过了消防执法改革磨合期，建设工程消防质量没有切实提高，安全感没有上升反下降，人民群众就会出现不满情绪，影响地方政府执政为民形象。