从火灾调查追责角度看消防技术服务范围及主体责任

2019年10月10日，应急管理部消防救援局印发《关于开展火灾延伸调查强化追责整改的指导意见》（应急消[2019]266号）。自此“一案三查”（查原因、查教训、查责任）进入社会公众视野，其中“查责任”包括五方面：1）使用管理责任；2)工程建设责任；3）中介服务责任；4）产品质量责任；5）部门监管责任。消防行政监管正式告别了“查隐患”时代，进入“查责任”时代。“查隐患”等技术行为重新划归社会单位职责，即可采用自行或委托模式，进入实施阶段。

2021年5月10日，柳州市人民政府印发《柳州市火灾事故调查处理规定》（柳政规〔2021〕10号），成为全国为数不多的地方立法之一。其中第十三条（三） “依法调查中介服务责任。围绕起火场所全面调查消防设计图纸技术审查、消防查验、消防设施维修保养检测、消防安全评估和消防产品认证检验等环节，查清中介服务在执业过程中是否存在从业人员不具备执业资格、未执行中介服务技术标准等违法、违规行为，是否存在出具虚假执业文件的行为，注册消防工程师是否存在变造、倒卖、出租、出借，或者以其他形式转让职业资格证书、注册证、执业印章等行为，查实与火灾有关的中介服务主体责任和技术服务从业人员个人责任”。

从上述规定中，可以看出，消防技术服务定性属于中介服务，从业范围是“消防设计图纸技术审查、消防查验、消防设施维修保养检测、消防安全评估和消防产品认证检验等”，执业资格是“注册消防工程师”。

中介服务的生产和发展，可有效促进行政壁垒向技术壁垒过渡，是市场经济成熟的标志。有中介存在的各种社会经济关系中，至少存在三方主体：中介及其连接的双方。社会普遍认可的中介机构是指财政部于1999年12月12日公布的《中介服务收费管理办法》第三条规定：“本办法所称的中介机构是指依法通过专业知识和技术服务，向委托人提供公证性、代理性、信息技术服务性等中介服务的机构”。其中“委托人”可以是行政机关，也可以是社会法人或自然人。消防技术服务定性属于中介服务，符合现行消防法律体系的规定。

承接行政机关委托时，适用《优化营商环境条例》第四十三条“行政机关所属事业单位、主管的社会组织及其举办的企业不得开展与本机关所负责行政审批相关的中介服务，法律、行政法规另有规定的除外。行政机关在行政审批过程中需要委托中介服务机构开展技术性服务的，应当通过竞争性方式选择中介服务机构，并自行承担服务费用，不得转嫁给市场主体承担”。承接社会法人或自然人委托时，服务费用由委托人承担，签订《中华人民共和国民法典》的《技术服务合同》或《技术咨询合同》。

比对《柳州市火灾事故调查处理规定》第十三条（二） “依法调查工程建设责任。围绕起火场所全面调查消防设计、图纸审查、施工、监理和验收等环节，查实与火灾发生、蔓延扩大和造成人员伤亡有关的工程建设主体责任和从业人员个体责任”。可见，工程建设行为与技术服务行为有着本质区别。其中图纸审查是指《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》（住建部令46号）的房建工程和市政工程，其消防设计文件技术审查已并入图纸审查，不再另行审查（即实行消防、人防、节能联合审图制度），属于住建系统内部分工调整，可按工程建设行为看待（消防法授权的特例）；但《建设工程分类标准》（GB/T 50841-2013 ）列举的煤炭矿山工程、石油天然气工程、海洋石油工程、火电工程、水电工程、核工业（含核电）工程、建材工程、冶金工程、有色金属（含黄金）工程、石化工程、化工工程、医药工程、机械工程、航天与航空工程、兵器与船舶工程、轻工工程、纺织工程、电子与通信工程、广播电影电视、铁路工程、公路工程、水利工程、水运工程、海洋工程、民航工程、农业工程、林业工程、粮食工程、商业与物资工程等29个行业工程，消防设计文件技术审查由于法律授权职责不同，未并入图纸审查（尚不实行联合审图制度），仍属于消防技术服务行为。

党的十九届四中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化进行顶层设计,将依法治理作为治理现代化的重要方向”。“依法”指的是法律、行政法规及其授权部门制订的规章。很显然，工程建设行为依据的是《建筑法》及其配套的一系列法律体系，消防技术服务行为依据的是《消防法》及其配套的一系列法律体系，两者的法律体系完全不同。特别需要注意的是，在建设工程领域，消防技术服务从业条件仍然来源于《消防法》体系要求，从业权力来源于委托合同授权，违法行为仍然受《消防法》体系制裁，不应混淆。

“横看成岭侧成峰,远近高低各不同”。消防改革以来，消防技术服务的法律定性、从业范围、执业资格及主体责任，经常让人迷茫，特别是资质许可取消后甚至有人认为社会不再需要消防技术服务了。换成火灾调查角度看消防技术服务，不但清晰明了，更是社会经济发展不可或缺的中坚技术力量。