《社会单位灭火和应急疏散预案编制及实施导则》解读

GB/T 38315-2019《社会单位灭火和应急疏散预案编制及实施导则》标准（以下简称《导则》），已经于2020年4月1日起正式施行。该《导则》一经颁布，即在社会上引起了广泛关注。本文系统对社会单位关心的几个问题进行了解读。

古语有云：“居安思危，思则有备，备则无患。”在各种灾害中，火灾已经成为最经常、最普遍的危害人民生命安全、造成经济损失、影响社会稳定、破坏生态环境的主要灾害之一。特别是社会单位发生火灾后，由于初期应对不力，往往使小火变成大灾。根据建筑室内火灾温度随时间变化的特点，通常将建筑火灾发展过程分为3个阶段，即火灾初起阶段、全面发展阶段和下降阶段。室内火灾从初起到发展阶段，一般在10分钟以内。火灾初起阶段，参与燃烧的可燃物少，火灾的面积不大，烟和气体的流动速度比较缓慢，火场温度低，火势向周围发展蔓延比较慢，扑救的难度小，及时发现火情并及时有效地予以处置，确保打早、打小、打初期，是处置火灾事故最有效的手段。

但在现实当中，火灾发生初起阶段，往往不能及时发现，等到发现时，大多已经接近发展阶段。所以，留给我们处置的时间已经非常有限。这个时候，再去报告火警、消防救援队到场扑救，时间会远远超过10分钟。因此，指导和督促社会单位根据单位实际情况，制定灭火和应急疏散预案并经常组织演练，切实提升单位应急处置初起火灾的能力，对于减少火灾事故、保障消防安全就显得非常重要。

一、《导则》出台的法律依据

《消防法》和《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》（公安部令第61号）（以下简称《规定》）等法律法规规章，都要求社会单位制定灭火和应急疏散预案（以下简称“预案”），并组织进行有针对性的消防演练。制定预案并定期演练，可以显著提高单位应对火灾或其他突发事件时的反应处理速度，提高火灾报警、灭火救援、安全疏散快速反应能力，有助于在最短时间内扑灭初起火灾，迅速稳妥地疏散人员和物资，控制危害范围，最大限度地降低损失，是社会各单位消防安全自我管理中的一个重要环节。

但在实际工作中，许多单位因消防安全责任主体意识不强，员工消防安全素质不高，制订预案的目的性、针对性和实用性不强，实战演练的程序和措施不清、条理混乱，各岗位人员、职责不明确，在发生火灾时不能形成有效战斗力。

因此，根据应急管理部消防救援局的统一部署，由山东省消防救援总队牵头，组织编写了《导则》，明确了社会单位灭火和应急疏散预案编制和演练的具体要求，引导单位编制适合本单位消防安全实际的预案并按要求组织演练，切实提升单位应对火灾事故的应急能力，增强单位消防安全管理水平。

二、预案编制演练存在的突出问题

从对社会单位的日常消防监管情况看，预案编制与演练主要存在以下问题。

（一）要素不全

预案编制，前期的资料收集与综合评估环节非常重要。要组织人员全面分析本单位火灾危险性、危险因素、可能发生的火灾类型及危害程度；要确定消防安全重点部位和火灾危险源，进行火灾风险评估；要客观评价本单位消防安全组织、员工消防技能、消防设施等方面的应急处置能力。要针对火灾危险源和存在问题，提出组织灭火和应急疏散的主要措施。在预案编制过程中，各类与灭火和疏散相关联的要素都要涉及。如预案的编制目的、依据，预案的适用范围，单位的基本情况，火灾情况设定，组织机构及职责，应急响应，指挥调度，通讯联络，灭火行动实施，疏散引导实施，防护救护，与消防救援队如何配合等等，涉及几十个要素。

从现实情况看，由于单位负责人员和参与编制的人员对预案编制的重视不够，前期调研评估准备不足。特别是有的单位编制预案不是为了应对突发事故，而是为了应付消防救援机构的检查，导致预案制定敷衍塞责，要素不全，这为预案的实施留下了很大的隐患。

（二）内容粗疏

从现实情况看，预案的要素齐全，但内容表述不全面、不准确、不规范、不完善，也不是一个好的预案。有的单位只有总预案，各方面的要求很客观、很原则，没有针对单位的实际情况提出具体要求，这样的预案在具体实施过程中，其可操作性、实用性就会大打折扣。如预案要求，员工发现火情要及时报警，但报警也分多种，拨打119向消防救援站报警，通过内部电话向消防控制室报警，通过手机或对讲机向单位值班领导报警，通过呼喊等有效方式向周边的同事报警等，都要逐一明确。再如引导人员疏散，谁负责哪个楼层、哪几个房间、哪个区域，经由哪个通道或出口疏散，也要作出明确规定，防止产生混乱。特别是一些大型企业，只制定了总体预案，没有针对班组、柜台、车间、重点部位的不同分别制定预案，一旦发生火灾事故，员工还是无所适从。

（三）培训不到位

预案制定以后，要组织全体员工进行学习培训，这是基本要求。从现实情况看，很不乐观。许多单位既不组织宣传，也不组织培训，把预案束之高阁，只有消防救援机构检查时才拿出展示一下。例如，2019年9月29日，浙江宁波一日用品有限公司因静电放电引燃危化品可燃蒸气导致火灾，造成19人死亡，3人受伤，直接经济损失2 300万元。火灾发生后，现场员工不会使用灭火器，不会报警，不会叫人帮忙灭火，不会引导在场员工疏散。在灭火过程中，甚至试图用“嘴吹法”灭火。员工的火灾应急能力之差、单位消防安全管理之混乱、员工的消防培训演练之薄弱，可见一斑。

（四）演练不落实

《规定》要求消防安全重点单位应当至少每半年进行一次预案演练，其他单位至少每年组织一次。但在实际工作中，这个环节也是许多单位最不落实的环节。一方面是没有定期组织演练。另一方面“演”的成分多、“练”的成分少，走了形式。深入分析几起造成重大人员伤亡的火灾事故，在预案演练方面存在很大缺陷。即使预案制定得很规范很完善，但不培训、不学习、不演练，员工不会报警、不会引导人员疏散、不会使用灭火设施和器材，职责不明确，组织不到位，一旦发生火灾，立即乱成了一锅粥。追根究底，就是“练得少了”。

三、《导则》提出的措施和要求

针对预案制定与演练过程中存在的突出问题，《导则》中有针对性地提出了措施和要求。

（一）明确了预案编制原则

《导则》要求，结合单位特点，根据本单位防范火灾的实际需要，分级分类编制，内容通俗易懂，解决一个预案管全局、针对性不强、操作性不强的问题。

灾情设置合理，要素客观全面，《导则》中规定的要素、可能影响预案组织实施的因素、客观条件等因素均应考虑到位，解决预案要素不全的问题。职责分工明确，要求具体清晰，要求本单位各级人员在报告火警、处置初起火灾、组织人员疏散、安全救护等方面的职责及分工应明确具体到每一名员工，要求具体，可操作性强。确定专人负责，及时修订完善，要求确定专人负责预案编制及演练，根据演练中发现的问题及单位变化情况及时更新完善，确保预案适应单位基本情况。

（二）明确了预案分级分类

《导则》要求，预案从低到高依次分为一至五级，主要是针对单位规模、火灾危险性等要素合理确定级别。规模小、危险性低的单位，预案简单易行，不要面面俱到。规模大、危险性高的单位既要制定总预案，还要针对不同的班组、柜台、车间、楼层，不同的重点部位分别制定分预案。对集团性、连锁性企业，要求制定预案编制指导意见，对所属下级单位提出明确要求。对多产权、多家使用单位，要求委托统一消防安全管理的部门编制总体方案，各单位、业主应根据自身实际制定分预案，防止职责不清、推诿扯皮。

（三）明确了预案编制程序、内容和实施原则

《导则》对预案编制前的资料收集与评估、预案的编写、评审发布、跟进修订、预案的主要内容等，从11个方面提出了100多项细化量化要求。特别是对单位基本情况、火灾情况设定、组织指挥机构的建立及职责都作了非常明确的规定，可操作性比较强，对社会单位制定预案起到有力的指导作用。针对人员密集场所（学校、医院、幼儿园、养老服务机构等）和特殊场所（危险化学品生产、储存企业等）也结合单位、场所特点作了一些提示性要求，如不应组织未成年人参与灭火救援行动。针对小学生、老年人、危重病人等活动受限人员应当考虑增加救护、引导人员数量，考虑增加防止踩踏的措施等。

《导则》的最后，还提供了预案的基本格式和要求，但考虑到单位规模大小、使用性质等差别很大，没有给出统一格式，各单位可以根据实际自行确定。

四、《导则》实施后期待达到的效果

制定预案并实施演练的主要目的，在于提升单位火灾防控的本质水平。具体来说，期望达到以下效果。

（一）提升单位消防安全管理水平

在调查研究、制定预案、组织演练、修订预案、教育培训等各个环节，围绕预案所进行的各项工作，都是社会单位履行主体责任、强化自我管理的具体行为。预案制定和演练的水平、效果，体现了单位的消防安全自我管理能力和水平。

通过调查研究，可以促使单位的消防安全责任人、管理人及归口管理部门负责人对单位自身消防安全状况的了解与掌握，如单位有哪些消防设施和器材准备，在发生火灾时能够发挥哪些作用；单位有多少员工，成立了哪些专职或志愿消防组织；对员工的消防培训效果如何开展，效果如何评价等

在制定预案的过程中，可以进一步熟悉消防法律法规和标准规范对单位消防安全的具体要求，熟悉单位的消防安全重点部位及不放心场所和区域等等；在组织演练的过程中，可以熟悉建筑消防设施的运行状况，掌握员工是否具备消防安全“四个能力”，找出单位防控火灾的薄弱环节。结合演练的不断推进，针对存在的问题，提出有针对性的措施，进一步修订完善预案，使之更加符合单位实际，不断提升处置初起火灾的能力和水平。

所以说，预案的制定与演练，是牵一发动全身的综合动作，有利于推动单位消防安全管理水平的整体提升。

（二）提升单位应对突发事件的综合能力

提升单位应对突发事件的综合能力是预案制定与演练的最根本的目的。通过预案的制定与演练，可以检验单位应对突发事件的组织指挥调度能力，一旦发生火灾等突发事件，各组织机构能够按照预案组织有序、调度有力、指挥科学。可以检验员工在突发事件发生时的应对能力，一旦发现火情等不利情形，能够及时报警、及时扑救、及时疏散，最大限度地把火灾处置在萌芽状态。即使不能彻底处置，也能为消防救援人员到场处置争取到宝贵时间。

预案演练可以检验建筑消防设施及消防器材的完好有效状态，演练过程中，启动火灾自动报警系统、消防供水系统、防烟排烟系统、消防电梯，检验消防设施是否正常运行。同时，安排员工实地操作室内外消火栓、灭火器等器材，可以消除员工面对突发事件的紧张感。预案演练，并不仅仅应对火灾事故，在应对地震、建筑物坍塌、交通事故等灾害事故中也会发挥重要作用。

（三）提升单位员工消防安全“四个能力”

“扑救初起火灾、引导人员疏散、检查发现火灾隐患、开展消防宣传培训”，这是每一名从业人员都应当具备的消防安全“四个能力”。通过预案的制定、培训、演练，可以有效地提升员工的消防安全“四个能力”，使每一名员工都能成为一个合格的志愿消防员，能够及时发现身边的火灾隐患，并按照上级要求及时整改消除。同时，熟悉本岗位的火灾危险性，熟悉周边的灭火器材、逃生通道，熟练使用灭火器、室内消火栓等消防器材，确保一旦发生火灾，能够及时报警、及时处置、及时引导在场群众疏散。

这里需要提醒的是，扑救初起火灾和引导人员疏散是单位特别是人员密集场所员工法定义务，如果履行不到位，会受到法律的追究。《消防法》（2021年4月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过的版本）第六十八条规定，人员密集场所发生火灾，该场所的现场工作人员不履行组织、引导在场人员疏散的义务，情节严重，尚不构成犯罪的，处五日以上十日以下拘留。

人员密集场所的员工长时间在场所内工作，对场所内部环境熟悉，知晓疏散通道、安全出口的位置，在疏散方面具有便利性。通过有效的培训和演练，员工履行法定职责和义务是没有问题的。因此，单位员工特别是人员密集场所的员工，必须具备消防安全“四个能力”，才能够依法履行法定义务和职责。

五、多项举措保障《导则》贯彻落实

有了科学、完善的预案，还远远不够。更重要的是采取有效措施，保障预案的贯彻落实。

（一）各项保障到位

在实施过程中，要保证预案的实施，组织保障、人员保障、经费保障、场地保障、物资和器材保障、安全保障等都要保障到位。最重要的是组织保障要到位。单位的消防安全责任（法定代表人）、消防安全管理人（分管消防安全工作的负责人员）及各车间、柜台、班组的负责人要亲自参与预案制定、演习培训和实战演练，以此带动广大干部员工积极参加演练。同时要确定专门的部门或机构具体负责预案制定和演练组织实施。消防安全重点单位要确定消防工作的归口管理职能部门，并确定专兼职消防管理人员，其他单位可确定专兼职消防管理人员，具体负责这项工作。在此基础上，单位要为预案的制定与演练提供必要的经费、场地、物资器材等方面的保障。演练过程中，在确保人身、物资财产安全，必要时可对演练现场进行临时封闭或管制，确保演练顺利进行。

（二）全员学习培训

相关调查数据显示，公众防灾减灾意识表现较差的主要原因是缺乏相关培训演练。预案编制完成后，要组织全员学习和培训，并列入新入职员工培训内容。所有员工都应当熟练掌握预案内容，熟悉本人应承担的职责及相关的程序、方法、要求等内容。在此基础上，要加大对员工消防技能素质的培训。要按照消防安全“四个能力”的要求教育员工。

（三）定期演练改进

消防法规规定重点单位每半年、其他单位每年演练一次，这是最低标准。各单位应当把预案的演练作为一种企业文化纳入单位的日常管理当中，根据生产经营的实际，加大演练的密度和力度。要贴近实战演练，减少演的成分，注重练的实效。进行初次演练的时候，要事先做好计划，事前通知相关部门、人员做好准备，防止产生混乱。

全体员工掌握了基本内容、程序、要求之后，要组织开展无计划的演练。不事先通知，临时确定起火点、临时确定演练时间，重点检验员工在突发情况下的反应能力。要改进演练方式，每次预案演练并不一定要全员参加。每年11月消防宣传月期间，可以组织全员全要素综合演练。

日常工作期间，各车间、柜台、班组可以结合实际，组织小规模演练。可以利用班前班后十分钟，重点针对某一个部位发生火情而组织演练，重点是让员工明确职责、熟悉流程、熟悉路线、熟悉器材，切实掌握消防安全“四个能力”。每次演练结束后，要做好总结讲评。肯定成绩，找出问题，及时修订完善预案，确保预案符合单位消防安全实际情况，确保一旦发生火灾等突发情况，能够及时启动预案，有效处置火情，保障消防安全。

【特殊注明：本文作者系《导则》起草人之一的山东省消防救援总队防火监督处处长焦培文】